对健全党内民主制度的思考



对健全党内民主制度的思考
张方圆 党内民主,是指在党的政治生活中,全体党员一律平等地直接或间接地决定 和管理党内事务. 党内民主是党的生命,这是由历史实践所证明的.20 世纪 50 年代中后期,由于"左"倾思想,党内民主遭到严重破坏,广大党组织和党员无 法监督各级主要领导人,特别是最高领导人,致使个人专断愈演愈烈,一些错误 决策得不到纠正,最终酿成"文化大革命" ,从而给党和国家造成了严重灾难. 对此,邓小平同志一针见血地指出: "我们过去发生的各种错误,固然与某 些领导人的思想,作风有关,但是组织制度,工作制度方面的问题更重要.这些 方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面. 2因此,党内民主决不能简单理解为党内政治生活中的民主氛 " 围和党员领导干部应具有的民主工作作风.发展党内民主,首先和主要应该指对 党内政治生活和党员行为做出的制度规范,即形成健全,完善的民主制度。
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一.完善党的代表大会制度
各类政党在发展过程中,吸收了民主政治的内容,普遍采用代表大会制度来 体现党内民主的运作, "通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权"
  3.在中 国共产党的民主制度体系中,最核心,最根本的制度就是党的代表大会制度. 自中国共产党执政以来,党的代表大会制度的监督作用并未得到充分发挥, 其原因主要在三个方面:第一,党代表虽广泛来源于各阶层各领域,却缺少精英 治党,专家治党.受专业素质限制,本该由代表大会研究讨论的重大问题,往往 由全委会,常委会讨论决定,代表大会不过是例行程序.第二,党的代表大会只 能在五年一次的开会期间审议工作报告,选举党委,纪委成员,做出有关决议, 而在长达五年的休会期间则难以行使监督权.第三,现行党的代表大会制度安排 存在一个逻辑缺陷, 即赋权者不能对受权者进行监督. 以党的全国代表大会为例, 每届党的全国代表大会所听取和审议的中央委员会的报告并不是由它选举产生 的中央委员会作出的,而是由上届党的代表大会所选举产生的委员会作出的.由
1 全国干部培训教材编审指导委员会. 《加强党的执政能力建设》 .北京:人民出版社,党建读物出版社, 2006:3
  00. 2 邓小平.邓小平文选(第 1 卷) .北京:人民出版社,1994:217-2
  18. 3 JS密尔.代议制政府.汪暄,译.北京:商务印书馆,1982:
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于不存在选举与被选举,授权与被授权的关系,它们之间难以形成行之有效的监 督与被监督的关系. 鉴于此,如何完善党的代表大会制度越来越被关注.自 20 世纪 80 年代,随 着党内民主政治建设的发展,中央有关部门对党代表大会常任制进行了研究.从 1988 年开始,经中央组织部同意,浙江,黑龙江,陕西,河北,湖南等五省的 十二个市,县,区先后开展了党代表大会常任制的试点工作,其中以浙江台州市 椒江区的党代会常任制时间最长,影响最大.虽然在后来的实践中经历了一些曲 折,一些单位停止了试验,但是党的十七届四中全会在《中共中央关于加强和改 进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中,仍明确提出要"继续选择一些县 (市,区)试行党代表大会常任制" . 所谓党代表大会常任制,是指每次党的代表大会完成换届选举任务后,在党 的委员会任期内每年举行一次代表会议,行使其职权.这期间,党代表的资格继 续有效,不再重新进行选举,任期同党的代表大会的任期一致.对于党代表大会 常任制,理论界的看法并不一致.有人从党内民主的角度论证,主张实行党代会 常任制;也有人对它并不看好,认为除了增加党的活动成本之外,不会有太大的 效果
  4. 笔者认为,问题的关键不在于党代会常任制的形式,而是这种形式能不能起 到预想的作用.其核心问题是,如何使党代表真正成为党员共同意志和群体利益 的代表.如果代表和被代表者之间没有真正意义的权力授受,那"常任制"就意 味着更多的会议和更重的负担.因此,只有把注意力放在如何防止党代表大会常 任制的"空心化"上,才能从根本上解决问题.近年来,一些地方的党组织对党 内权力授受制度展开了创新.如四川雅安市对党代表的直选,湖北宜都市推行市 委委员直选等,这些改革不管实际效果如何,都具有重大的潜在价值. 除此之外,探索实行党代表大会常任制,还需要对现行党代会的职权和运行 机制进行相应调整.首先,进一步细化党代会的职权,将提名权,罢免权,选举 权切实地赋予党代会,适当地扩大党代会的选举范围.其次,提高党代会质量, 改革完善代表大会会议机制,增加大会发言,大会争论的程序,使代表们真正拥 有否决权,质询权,建议权.再次,建立各级党委定期听取代表意见制度,代表
周天勇,王长江,王安岭.攻坚??十七大后中国政治体制改革研究报告.新疆:新疆生产建设兵团出版 社,2007:
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听取,收集和反映党员群众意见制度和代表提案办理制度,把各级党委置于代表 的经常监督之下.
二.改革党内选举制度
党内选举制度是党内民主制度中最根本的制度.民主选举的作用,正如恩格 斯所形容的那样: "组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可 以罢免,仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路"
  5. 基于历史教训,中国共产党近年来始终不懈探索党内选举的办法和方式.从 十二大到十六大,党章均规定选举"要体现选举人的意志" ,采取无记名投票方 式和差额选举的办法,十六届四中全会明确提出党的领导干部任期制.然而,由 于种种原因,党内选举的竞争性仍然不强,选举的范围和比例仍不恰当,甚至变 相成为"任命制" ,即有的领导干部在选举之前先任命,或选举之后又中途调离 和重新任命. 笔者认为,要改革现有党内选举制度,当务之急是把挑选各级党代表和党委 委员的权利真正交给广大党员群众,主要途径有以下三种:首先,改进候选人的 提名方式.要建立党代表和各级党委领导干部自下提名制度,提升党员群众的评 议意见在决定干部任用中的权重,减少乃至杜绝党的上级组织(包括中央组织) 对下级组织领导人的直接任命或变相任命.第二,适当扩大直接选举的范围.虽 然从全党看还不具备普遍直接选举的条件,但对于基层和地方组织来说,可逐步 扩大直接选举的范围到县(市) ,区党代表大会代表,乡,镇党委会成员和书记, 直至县(市) ,区委会和书记.第三,扩大差额选举的范围和比例.应统一规定 选举各级党代会代表,党委委员和常委的差额,对于基层党委书记和副书记的产 生,可以考虑直接进行差额选举,基层还可以推行竞选制试点.如此,才能把党 内的优秀人才和精英分子自下而上地逐级推荐到上级领导岗位,保证选贤任能, 竞争有序. 党员有权投票选举干部,也同样有权通过投票罢免干部.因此,在尊重选举 结果的同时,还必须建立起以罢免为主要手段的党内权力回收机制.虽然党章规 定了党员的罢免权, 《中国共产党党内监督条例(试行) 》也把罢免或撤换要求及 处理作为一项重要的监督制度确立下来,但在实践中,党员干部的撤换是依靠改
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马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第 21 卷) .中央编译局,译.北京:人民出版社,1972:2
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选和上级直接撤换职务,且以后者居多.有些犯了严重错误的领导干部或继续留 任,或异地为官,这与真正的罢免制显然存在差距,起不到应有的惩戒作用.考 虑到客观条件限制, 党的各级代表机关的罢免可主要针对地方县级以上党的委员 会领导提起,而党员群众的罢免可主要针对基层单位领导.要详细制定两种罢免 的具体实施办法,明确其内容,对象,程序,形式等,使党内罢免制度真正运作 起来.
三.坚持和完善民主集中制
中国共产党从建党之初就将民主集中制作为根本的组织制度和领导制度, 然 而在实践中,民主集中制由于种种原因并未得到有效的贯彻执行.1980 年邓小 平同志在谈到党和国家领导制度的改革时认为:"从遵义会议到社会主义改造时 期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民 主生活比较正常,可惜,这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的 制度.例如,党内讨论重大问题,不少时候发扬民主,充分酝酿不够,由个人或 少数人匆忙做出决定,很少按照少数服从多数的原则实行投票表决,这表明民主 集中制还没有成为严格的制度"
  6. 民主集中制的实质是什么?对此,理论界形成了多种观点,有人认为民主集 中制的实质是一种民主制,也有人认为是一种新型的集中制即"民主的集中 制",还有人认为民主集中制就是民主制加集中制,更有论者认为民主集中制的 本质不是固定的,民主和集中的矛盾双方是互相转化的,有时民主是矛盾的主要 方面,有时集中又是矛盾的主要方面.但多数人认为民主集中制的实质是民主和 集中的有机统一
  7. 这种有机统一如何实现?在实际操作中如何避免执行者由于自身素质或随 意性,或然性而出现偏差?笔者认为,这主要通过三个方面来实现:一是重大问 题要由党委集体民主讨论决定,而不能由个人或少数人说了算.任何形式的个人 或少数人说了算,随意简化决策程序,不执行或改变集体决定的行为,都是损害 集体领导的行为;二是在党委内部,决定问题要严格遵守少数服从多数的原则, 重大问题的决定,要实行"票决制" ,决不能以书记或会议组织者作总结的方法 来代替表决.三是集体做出的决定任何人也无权更改,更不能搞"上有政策,下
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邓小平.邓小平文选(第 3 卷) .北京:人民出版社,1994:3
  66. 陈冬生. 《中国政治的民主抉择??党内民主与政治文明》 .江西:江西高校出版社,2004:32-
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有对策" .个人或少数人的意见可以保留,但必须无条件服从集体决定,并在行 动上积极执行.
四,健全党员民主权利保障制度
党员是党的行为主体, 发展党内民主的本质在于巩固和强化广大党员的权力 主体地位.然而,党内长期以来存在的权力过分集中的制度模式,在强调党组织 权威的同时,也有意无意地淡化和忽视了党员应当享有和行使的各种权利. 鉴于"文革"期间党员权利遭到肆意践踏,中国共产党在"文革"结束后逐 渐重视党员民主权利的保障.党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的 若干准则》专门规定了党员的权利及其保护问题.十二大及其之后的党章也特别 强调了保障党员权利.2004 年 9 月,中央颁发的《中国共产党党员权利保障条 例》 完善了党员民主权利行使的程序, 党员民主权利保障进一步制度化, 规范化. 笔者认为,尊重党员主体地位,落实党员民主权利,其首要前提是拓宽党员 参与党内事务的范围,凡涉及重要岗位干部选拔任用和重大方针政策的酝酿制 定,凡与党员利益密切相关的事项,必须适时有序地在党内公开.在实践中,应 积极探索党务公开的途径与方式, 比如建立健全各个层次的党组织向党员定期或 不定期的通报党内情况,建立健全党员或党员代表查阅党内会议记录,文件的制 度; 建立重大决策征求意见制度, 重要事项进行研讨和党员或党代表听证会制度; 建立和完善党内情况反映制度等. 此外, 切实保障党员知情权, 参与权, 选举权, 监督权的行使,关键还要建立健全"救济性"权利制度,并配套具体的,具有可 操作性的程序和细则.在实践中,常常有党员在正当行使监督权后,因缺乏有效 的党内权利救济,遭受到打击报复而得不到保护.因此,要建立健全举报保密, 奖惩和补偿机制,并尽可能使之明晰,具体,有可操作性.对严重侵犯党员民主 权利者,应严格按照党纪党规严肃处理,并坚决杜绝此类现象的发生. 综上所述,发展党内民主,不但是提高党的执政能力,增强党的活力的根本 途径,也是政治体制改革的重要内容.如果没有执政党的党内民主,民主政治无 从谈起.在这一共识下,中国共产党对发展党内民主的探索进入了一个前所未有 的新时期.无论改革试验的结果如何,党内民主的关键,是解决掌权者的权力来 源问题.理清了这个头绪,就可以从根本上制约权力;如果理不清权力的来龙去 脉,任何看似民主的举措最终都会流于形式.
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