林尚立:政党制度与中国民主:基于政治学的考察



林尚立:政党制度与中国民主:基于政治学的考察 ● 林尚立 [摘要] 中国的政党制度源于中国社会的发展,是中国民主政治的重要组成部分。根据 中国政党制度与中国民主成长的互动关系, 中国的政党制度建设只有有效地嵌入国家制度体 系,并融为一体,人民民主才能得到巩固与发展;同时,政党制度才能适应国家制度体系运 行的内在要求而获得充分的保障与巩固,而政治协商是国家、政党互动的桥梁。 [关键词] 政党制度;民主政治;人民民主 事物是发展的,政治也是如此。任何发展都将构成历史运动逻辑的一环,也许不可能直 接改变现实,但却是整个历史运动不可或缺的,因而都是有意义的。在政治研究中,最容易 的就是用一种既定的价值来匡算现实,从而判定其对错,算计其前途命运。然而,现实政治 发展从来就是按照自己的逻辑来演进的。 这就要求政治研究必须从宽广的时空去认真审视现 实及其可能的发展趋势,从而探究其本质与实际含义,寻找科学的应对之策。学术的使命在 于探寻现象背后的规律, 所有应然的判断都应该建筑在实然的分析基础之上。 这是本文探讨 中国政党制度的基本出发点。 中国的政党制度源于中国社会发展, 是中国民主政治的重要组 成部分。中国政党制度的核心是中国共产党的领导,随着中国共产党从革命党转向执政党, 党的领导方式和执政方式的变化和发展, 中国共产党与国家、 社会的关系必然发生变化与发 展。 这种变化和发展将直接决定着中国政党制度的自我完善及其与中国整个政治体系之间的 关系, 而中国政党制度的发展将对中国的民主发展产生深刻影响。 本文将从中国政治建设与 政党制度发展之间的互动关系,探究中国政党制度的前景及其对中国民主成长的意义。 一、中国民主化孕育相对独立的政党制度 中国的政党制度,即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,包含三个层面:即中 国共产党领导,多党派合作和由各党派、界别参与所形成的人民政协制度,概括来说,就是 由领导、合作和协商三个层面构成,从领导层面到协商层面,是一个主体日益多元、参与面 不断扩大的过程。 这样的政党制度框架在中华人民共和国成立后不久就已确立, 但作为一个 相对独立的制度体系存在并得以运行却是在改革开放之后, 因为只有在改革之后, 这个制度 所包含的三个层面才日益制度化,并构成有机整体。 “1989 年中国共产党制定了坚持和完善 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见,多党合作和政治协商走上了制度化轨 道。1993 年召开的第八届全国人民代表大会第一次会议,将‘中国共产党领导的多党合作 和政治协商制度将长期存在和发展’载入宪法,中国多党合作制度有了明确的宪法依据。 ” 推动中国政党制度变化和发展的因素很多, 如中国现代化过程中的经济的市场化、 社会结构 的多元化以及政治的民主化等, 但最初的, 也是最直接的动力是来自改革开放之后的党政分 开。 党政分开是针对改革开放前的党政不分而言的, 其实质是要解决权力过分集中所形成的 以党代政的问题。 邓小平在反思改革前的党和国家领导体制时指出: “权力过分集中的现象, 就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委 的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。 党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。 ”[1] (第 328-329 页) 与此相应,体制上就 “变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政”[1] (第
142 页) 。在这样的领导体制下,政党的一元化领导,既扭曲了国家制度体系,也扭曲了政 党领导与执政,从而在整体上限制了人民民主的发展。显然,在扭曲领导体系和国家制度体 系中“, 各民主党派和工商联被迫停止活动”[1] (第 204 页) ,政党制度也就自然失去了 生存与发展的基础。这种局面只有在党政分开之后才得到根本的改变。 从改革开放的具体历程来看,党政分开不是孤立的政治行动,它是与民主、法制建设统 一在一起的。因而,党政分开所产生的实际效应有三:其一,改变党的领导方式和执政方式; 其二,在宪法保障下,国家权力与国家制度体系获得依法运行的自主空间;其三,人民民主 开始从“阶级专政”的形态向“人民当家作主”的形态转变。在民主化、法治化的大潮流推 动下,这三大政治效应为中国政党制度走向制度化产生了积极的推动作用。 首先,党的领导方式和执政方式的变化使多党合作成为党领导和执政的重要政治基础。 党走出一元化领导模式所产生的领导方式和执政方式的改变, 使得中国共产党不可能再依靠 权力集中和资源垄断来组织、 整合和控制全社会, 而必须充分借助包括自身组织体系在内的 各种社会和政治资源来领导和整合社会。 在这方面, 民主党派以及各社会团体无疑是重要的 政治力量, 而联合与协调这些政治力量的人民政协无疑是最为有效的、 也最为合法的制度机 制。因而,从执政角度来看,不论民主党派还是人民政协,都是党领导和执政的重要政治基 础和政治保障。为此,邓小平在改革开放伊始,就把发挥各民主党派的作用看作是党领导国 家、巩固执政的重要保证,他对民主党派和工商联代表人士诚恳地说道: “在国家政治生活 和各项事业中,由于中国共产党居于领导的地位,党的路线、方针、政策正确与否,工作做 得好坏,关系着国家的前途和社会主义事业的成败;同时,由于我们党的执政党的地位,我 们的一些同志很容易沾染上主观主义、 官僚主义和宗派主义的习气。 因此, 对于我们党来说, 更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督, 以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误。我们热诚地希望各民主党派和工商联都 以主人翁的态度,关心国家大事,热心社会主义事业,就国家的大政方针和各方面的工作, 勇敢地、负责地发表意见,提出建议和批评,做我们党的诤友,共同把国家的事情办好。 ” [1] (第 205 页) 其次, 国家权力与国家制度体系的依法运行使政党制度逐渐获得宪法和法律地位。 党政 分开的另一个重要体现就是在党和国家制度都遵循宪法的前提下, 依据各自的规章运行。 邓 小平指出: “国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国 法就很难保障。 ”而国法党规的基本使命就是“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和 法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[1] (第 1
  47,146 页) 。所以,国家权力与制度体系的依法运行的另一面就是党的依法领导和执政。在这样的 格局下, 虽然党依然是国家的领导力量, 但党的组织与运行体系逐渐地与国家权力与制度运 行体系区隔开来, 形成相对独立的系统。 伴随执政党的领导与组织体系逐渐独立于国家权力 与制度运行体系, 中国的整个政党制度也逐渐获得了相对的制度与政治空间, 从而为其制度 化提供了必要的前提条件。1989 年,中共中央在关于坚持和完善中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度的意见中, 明确中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是中国的一项 基本政治制度,1993 年第八届全国人大一次会议通过的宪法修正案将“中国共产党领导的 多党合作和政治协商制度将长期存在和发展” 载入宪法, 从而使得这个基本政治制度获得了 宪法保障。 最后,人民民主的建设和发展使得政党制度成为“人民当家作主”的基本制度体现。人 民民主是社会主义国家的本质规定, 也是党执政的合法性基础。 党政分开就是要彻底破除限 制人民民主发展的樊篱, 使国家权力与制度体系重回宪法和法律的空间, 使社会成员重新获 得自主和独立;与此同时,随着政党分开彻底破解了作为“阶级专政”极端制度形式的党的 一元化领导,人民民主的价值取向也就自然从“阶级专政”回到其本质内涵,即人民当家作
主。 党政分开对人民民主发展所产生的制度和价值的双重效应, 大大拓展了人民民主发展的 空间。人民民主的发展必然要求相应的制度安排。从国家出发,人民代表大会制度、民族区 域自治以及基层群众制度是现成的制度安排;从政党出发,共产党领导的多党合作和政治协 商制度是适应社会多样化发展和公民多元化参与的有效制度安排。 所以, 中国的政党制度与 人民代表大会制度、 民族区域自治制度以及基层群众自治制度一样, 与中国的人民民主具有 高度的契合性, 是人民民主的重要制度体现和发展平台。 人民力图通过政党制度实现当家作 主的政治要求,是中国政党制度得以不断充实和完善的内在动力。 综上所述,中国政党制度自成体系并获得相对独立发展的重要政治前提就是党政分开。 只有不断明晰党的体系与国家体系的边界, 政党才能够在自己的空间中建构和运行其领导和 执政的制度体系, 从而使政党制度不断趋向制度化。 改革开放之后的中国政党制度成长说明 了这一点。这个事实逻辑对中国政党制度的未来发展也是有指导意义的。然而,政党制度获 得相对独立的发展空间, 不是政党制度建设和发展的目的, 仅仅是其走向成熟和完善的一种 手段,或者说是一个过程而已。从现代国家建设的基本要求来看,政党制度建设和发展的最 终目的使政党制度与国家制度运行相适应, 并逐渐嵌入到国家制度体系之中, 使政党制度成 为特定国家制度运行的外在标识和内在规定, 达到政党制度与国家制度共生共存的境界。 这 就要求现实中的政党制度能够随着经济与社会的发展, 尤其是随着国家制度的民主化和法治 化进程而得到全面的健全与完善。 二、政党制度在中国民主中的方位 在建设现代国家的过程中, 各国民主发展的终极取向基本是相同的, 但由于民主在各国 所承担的具体历史使命是有差异的, 所以, 各国民主发展的具体形态和内在结构必然各不相 同。这种差异首先不是体现在具体的民主制度上,而是体现在民主的成长逻辑上,因为,各 国赋予民主的具体使命与各国迈向民主的现实条件与历史使命直接相关, 而这些现实条件和 历史使命在赋予各国民主的具体使命的同时,也构成其成长的现实基础与时代条件。 就中国现行的社会主义民主,即人民民主来说,它一开始就与两大历史运动相结合:一 是民族解放运动;二是解放劳动阶级的国际共产主义运动。基于前者,民主的使命体现为反 抗一切压迫和奴役,实现民族的解放和国家的独立;基于后者,民主的使命体现为使广大的 劳动阶级成为国家的主人,实现劳动人民当家作主的“大多数人的民主” 。中国共产党在新 民主主义革命的旗帜下,把这两大历史运动有机结合起来,并通过统一战线,建构了以工人 阶级为领导的,以工农联盟为基础的,团结一切可以团结力量的革命统一战线,创造性地提 出了“各革命阶级联合专政”的国体形式。毛泽东把“各革命阶级联合”所形成的集合体概 括为“人民” ,并将其视为组织国家和建立政权的基础。 “人民是什么? 在中国,在现阶段, 是工人阶级,农民阶级,城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的 领导之下,团结起来,组成自己的国家,选举自己的政府”[2 ] (第 1475 页) 。 “无论如何, 中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级,乃是决定国家命运的基本势力。这些阶 级,或者已经觉悟,或者正在觉悟起来,他们必然要成为中华人民共和国的国家构成和政权 构成的基本部分,而无产阶级则是领导的力量。现在所要建立的中华民主共和国,只能是在 无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国, 这就是新民主主义的共
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